di Raffaele Vitolo*
Scioglimento dei consigli comunali e provinciali conseguente a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso o similare.
Responsabilità dei dirigenti e dipendenti.
Nel dibattito pubblico locale, a seguito degli avvenimenti delle ultime ore, si discute molto, anche male a tratti, dello “scioglimento dei consigli comunali e provinciali conseguente a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso o similare. Responsabilità dei dirigenti e dipendenti.”
Prima di passare all’analisi della norma, bisogna evidenziare che l’animo costituzionale che accompagna l’intera disciplina si ritrova nel comma 2 dell’art. 97 “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.”
Il buon andamento e l’imparzialità della pubblica amministrazione rappresentano la costante costituzionale da riscontrare e da tenere a mente durante l’interpretazione normativa, oggetto di questo articolo.
L’art. 143 TUEL disciplina che “Fuori dai casi previsti dall'articolo 141, i consigli comunali e provinciali sono sciolti quando, anche a seguito di accertamenti effettuati a norma dell'articolo 59, comma 7, emergono concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori di cui all'articolo 77, comma 2, ovvero su forme di condizionamento degli stessi, tali da determinare un'alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o l'imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati, ovvero che risultino tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica.”
Mi sento di condividere con voi lettori, un’analisi dell’art. 143 TUEL perché ritengo che si debba fare chiarezza (almeno dal punto di vista giuridico) rispetto alla struttura della norma.
L’articolo, dal mio modesto punto di vista, può essere scomposto in quattro segmenti/concetti: 1. Gli elementi; 2. I collegamenti; 3. La criminalità organizzata di tipo mafioso o similari; 4. Forme di condizionamento.
Il procedimento d’accesso, nella sua ontologia, si caratterizza sul “sospetto” fondato su elementi (non elementi di prova) che formano circostanze (non fatti provati) da valutare attraverso il metodo indiziario (l’indizio-sospetto non sono prove).
Infatti, in primo luogo, la norma inquadra gli elementi qualificabili con il paradigma della gravità indiziaria (concreti, univoci e rilevanti). Solo che la gravità indiziaria, nella procedura penale cautelare, deve prospettare la colpevolezza (la cd. prognosi di colpevolezza). Invece, attraverso una mera diagnosi, gli elementi che possono portare allo scioglimento dell’ente non proiettano la “colpevolezza”, bensì è sufficiente che “emergono concreti, univoci e rilevanti elementi”.
Questi elementi (non di colpevolezza) devono essere, però, capaci di dimostrare “collegamenti” con gli ambienti criminali. La parola "collegamento" deriva dal latino colligāre, composto da con- (insieme) e ligāre (legare), significando quindi "legare insieme", indica una connessione, relazione o nesso tra due o più componenti. Per tanto, gli elementi devono essere concreti (esistenti), univoci (cioè non discordanti) e rilevanti (idonei) a dimostrare il “legare insieme” dell’ente (politica e/o dirigenza) agli/con gli ambienti criminali.
Per ambienti criminali, come organizzazione mafiosa o qualcosa di simile, non si intende una azione criminale estemporanea o singola. La norma, infatti, si riferisce ad una organizzazione che riesce a condizione la “vita” dell’ente ledendo il comma 2 dell’art. 97 della Costituzione.
La “malavita” deve incidere sulla politica o sulla dirigenza a tal punto da condizionare l’andamento e l’imparzialità della pubblica amministrazione. La finalità dei collegamenti deve essere influente “da determinare un'alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o l'imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali.”
La procedura di “verifica”, disciplinata dal comma 2 dello stesso articolo, prevede che “Al fine di verificare la sussistenza degli elementi di cui al comma 1 anche con riferimento al segretario comunale o provinciale, al direttore generale, ai dirigenti ed ai dipendenti dell'ente locale, il prefetto competente per territorio dispone ogni opportuno accertamento, di norma promuovendo l'accesso presso l'ente interessato. In tal caso, il prefetto nomina una commissione d'indagine, composta da tre funzionari della pubblica amministrazione, attraverso la quale esercita i poteri di accesso e di accertamento di cui è titolare per delega del Ministro dell'interno ai sensi dell'articolo 2, comma 2-quater, del decreto-legge 29 ottobre 1991, n. 345, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 dicembre 1991, n. 410. Entro tre mesi dalla data di accesso, rinnovabili una volta per un ulteriore periodo massimo di tre mesi, la commissione termina gli accertamenti e rassegna al prefetto le proprie conclusioni.”
L’iter di controllo può portare ad un provvedimento favorevole allo scioglimento o di diniego allo scioglimento.
In ogni caso, in via cautelare preventiva, al comma 12, “Quando ricorrono motivi di urgente necessità, il prefetto, in attesa del decreto di scioglimento, sospende gli organi dalla carica ricoperta, nonché da ogni altro incarico ad essa connesso, assicurando la provvisoria amministrazione dell'ente mediante invio di commissari. La sospensione non può eccedere la durata di sessanta giorni e il termine del decreto di cui al comma 10 decorre dalla data del provvedimento di sospensione.”
Dopo queste considerazioni di ordine generale nozionistico (necessarie per inquadrare la disciplina), sembra corretto, da parte mia, (tentare) di esprimere delle considerazioni giuridiche in tema al concetto di sospetto (gli elementi), in relazione al margine difensivo dell’ente, e, in particolare riguardo gli effetti giuridici.
In primis, gli elementi di collegamento (diretto o indiretto) dell’ente (dirigenza o politica) agli ambienti criminali (finalizzati a “gestire insieme” la PA) sono eccessivamente vaghi e privi di un dettaglio normativo in quanto, non essendo norme di diritto penale, non rispondono al principio di legalità penale nella sua massima declinazione della determinatezza e della tassatività. Dunque, il procedimento amministrativo (non penale), che potrebbe portare ad uno scioglimento dell’ente, può basarsi sul “sospetto”; le qualificazioni di rilevanza, di unicità, di concretezza degli elementi sono un minus rispetto alle caratteristiche della gravità indiziaria di colpevolezza penale. Inoltre, il concetto di collegamento è talmente generale ed ampio che non ha nulla a che vedere con il paradigma del concorso esterno o della appartenenza all’associazione a tal punto da diventare un concetto senza limite, quando prevede anche la “colleganza indiretta” al mondo criminale. La dizione “di tipo mafioso o similare”, in particolare nella nozione di <>, lascia l’interpretazione in un campo indefinito e indefinibile.
In secondo luogo, ci tengo ad evidenziare che la formazione/acquisizione degli elementi da parte della Commissione avviene senza un contraddittorio e senza la possibilità da parte dell’ente di potersi difendere nell’immediatezza. La finestra difensiva, in senso stretto del termine, si apre solo dopo il provvedimento finale con eventuale impugnativa. Si dovrebbe prevedere, per la tranquillità dei cittadini, degli amministratori ed anche dei commissari, una parentesi di controllo giurisdizionale durante le attività della Commissione in modo da evitare una decisione inaudita altera parte.
I dirigenti, gli amministratori e l’ente dovrebbero essere subito messi in condizione di poter apportare elementi difensivi, per evitare di poter elaborare controdeduzioni solo successivamente al provvedimento finale, attraverso l’impugnazione.
In conclusione, bisogna portare all’attenzione del lettore su un concetto delicato: lo scioglimento di un ente produce degli effetti azzeranti dal punto di vista politico istituzionale a tal punto da condizionare la vita democratica di un paese.
Come può, un procedimento amministrativo, senza le garanzie del processo penale (e, quindi, tutto ciò che ne discende dalla formazione della prova al contraddittorio tra le parti passando per il giudice terzo), condizionare la vita politica, sociale ed istituzionale di un paese?!
*avvocato penalista
